¿Por qué debemos evitar los asentamientos informales, antes que regularizarlos?

En mayo de 2020, José Iracheta, director general del Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS) de México, declaró que existen 6.3 millones de lotes irregulares en el país y que Puebla (desde donde escribo esto) es la segunda entidad con mayor irregularidad del suelo, detrás del Estado de México y por encima de Veracruz y Chiapas. De igual manera señaló que “cada año se suman aproximadamente 90 mil familias a la irregularidad” (https://mimexicolate.gob.mx/sedatu-e-insus-otorgaran-certeza-juridica-sobre-su-vivienda-a-36-mil-familias-en-2020/). Es cierto, la informalidad en la tenencia del suelo no es un fenómeno de naturaleza estática: cada año crece, se titulen o no los predios en favor de sus posesionarios.

Para poner en contexto: con frecuencia hablamos en nuestras ciudades latinoamericanas de los asentamientos “irregulares”, de las colonias informales. No es fácil definir a estos desarrollos de vivienda. Los conjuntos inmobiliarios denominados informales en México tienen diversas categorías: en general se trata de vivienda autoconstruida en suelos ejidales o comunales; de vivienda que derivó de divisiones del suelo sin permisos de la autoridad; de conjuntos de viviendas desarrollados en suelos con usos diferentes al habitacional (en terrenos de cultivo, en tierra dedicada a antiguos usos industriales); de casas erigidas en terrenos con prohibiciones habitacionales o sin servicios públicos (áreas verdes, en las vialidades, sobre derechos de vía de caminos y carreteras, de ductos, sin acceso a agua potable y alcantarillado, a energía eléctrica, a vialidades y espacios comunes); de construcciones habitacionales en zonas de riesgo, barrancas, orillas de cuerpos de agua o reservas ecológicas); de vivienda que contraviene los ordenamientos en la materia por existir en mayor densidad o por no cumplir las dimensiones mínimas de lote indicados; de casas construidas con materiales inadecuados o peligrosos; o de inmuebles que, al final, no cuentan con la certeza jurídica de su propiedad, es decir, con una escritura de propiedad (Fernandez, 2011).

ONU-HÁBITAT calcula en casi un 32% de la población urbana mundial en condición de informalidad, pero debido a la complejidad de la definición en los conceptos, es difícil medir esta informalidad. A quienes habitan de esta forma, con frecuencia no se definen como “irregulares”, lo cual por cierto resulta en un cierto estigma urbano.

De manera general “los asentamientos informales evidencian la poca capacidad institucional de los gobiernos para lograr un adecuado control del uso de suelo y de dotación de vivienda (…) En México, al menos el 60% de la población urbana vive en áreas desarrolladas por la ocupación ilegal de la tierra que posteriormente termina recibiendo servicios y fomenta la vivienda construida con medios propios (o más bien, autofinanciada). Gracias a las tradiciones de arraigo histórico acerca del derecho del pueblo a la tierra, los asentamientos informales han contado con el apoyo de infraestructura y prestación de servicios, programas de regulación e incluso créditos para el mejoramiento de la vivienda. De no ser así, la situación de la vivienda urbana en México sería mucho peor” (Smolka, 2003 en Smolka y Mullahy, 2007).

Los estudiosos de la informalidad concuerdan en que los programas gubernamentales de escrituración de la tierra o titulación masiva no resuelven en absoluto el problema: requieren de largos plazos y de trámites burocráticos engorrosos, son muy costosos, no determinan de manera significativa la provisión de los servicios públicos ni a la recaudación fiscal (impuesto predial) y en ocasiones los pobladores de los asentamientos no consideran a la escritura de propiedad como una prioridad. El discurso oficial acerca de “saldar viejas deudas de justicia social” mediante estos programas, solo evidencian un alto grado de desconocimiento de las causas y las consecuencias de la informalidad del suelo, además de atender la problemática desde la perspectiva más tradicional que hemos visto en nuestro país durante décadas. Los gobiernos simplemente no entienden que la pobreza (y la “justicia social”) por sí misma, no explica la informalidad: “Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alta que el aumento del número de familias nuevas pobres” (Smolka, 2003 en Smolka y Mullahy, 2007).

Nuestras autoridades tampoco entienden que es urgente prevenir la generación de nuevos asentamientos informales. Las acciones de titulación debieran ir fuertemente acompañadas de la prevención del problema, sin embargo, de eso nada. Pareciera que los gobiernos están a la espera de nueva clientela a quienes dar certeza jurídica, en vez de ejecutar acciones preventivas, mucho más efectivas y menos costosas. Iracheta declaró también que “los asentamientos humanos irregulares y sus efectos –vivienda abandonada, evasión de impuestos, inseguridad, entre otros– anualmente cuestan a México el 10% de su Producto Interno Bruto” (https://grupoenconcreto.com/asentamientos-humanos-irregulares-pib-mexico/). Se trata de una cifra astronómica. Los gobiernos más bien han adoptado una amplia tolerancia del fenómeno, como si aceptaran su incapacidad de proveer suelo urbanizado a los sectores de la población de menores ingresos.

¿Qué más pueden hacer los gobiernos para detener el proceso de los asentamientos ilegales? Por supuesto que los órdenes de gobierno federal, estatales y municipales tienen atribuciones y todo un andamiaje burocrático para aportar más soluciones: una adecuada planeación territorial para controlar los usos de suelo permitidos y los no permitidos, es una de ellas. Otra, distribuir de manera equitativa la carga del impuesto predial. Una más, imponer cargas económicas a los terrenos vacantes. Otra, conformar de manera efectiva una reserva territorial pública derivada de las áreas de donación de los particulares. Otra más: trabajar de manera coordinada en la dotación de vivienda social (Fernandes, 2001 en en Smolka y Mullahy, 2007).

Como se puede ver, existe una amplia gama de políticas públicas que, seguramente, resultarían de mayor beneficio a nuestras ciudades. Aún algunos autores afirman que los programas oficiales de regularización producen efectos indeseables. El argumento de que la regularización “como parte del ‘derecho a la ciudad´ (…) es cuestionable (…) pues las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya está hecho” (Smolka, 2003 en Smolka y Mullahy, 2007). Es decir, es engañoso hablar de la regularización como el reconocimiento del derecho a la vivienda digna y a la ciudad.

De igual manera, existen estudios que indican que las acciones de regularización atrajeron más irregularidad. Smolka (2003) afirma que “La idea de las expectativas de regularización tienen un efecto en la informalidad corroborada también por el gran número de invasiones y ocupaciones que se producen en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de regularización. Ejemplos de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas abundan en la historia latinoamericana. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, incluso peor, cedieron terrenos públicos con propósitos electorales”.

En conclusión, desafortunadamente los programas que en la actualidad se llevan a cabo no resolverán, ni siquiera aliviarán un poco el problema de la informalidad en nuestros países. Habrá que trabajar en políticas realmente innovadoras, integrales y que requieren del concurso de los diferentes ámbitos de gobierno. Se antoja complejo en el contexto actual de inacción.

Mtra. Assenet Lavalle Arenas

Marzo, 2022

Bibliografía:

Fernandes, E. 2001. La ley y la producción de ilegalidad urbana. En Smolka, M. y Mullahy, L.; edit. 2007. Perspectivas urbanas: temas críticos en políticas de suelo en América Latinas. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA.

Fernandes, E. 2011, Regularización de asentamientos informales en América Latina. Informe sobre enfoque en políticas de suelo. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA.

Smolka, M. 2003. Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra. En Smolka, M. y Mullahy, L.; edit. 2007. Perspectivas urbanas: temas críticos en políticas de suelo en América Latinas. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA.

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